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学习解读《中华人民共和国监察法实施条例》
前言：
经党中央批准，2021 年 9 月 20 日，国家监察委员会第 1 号公告公布了《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《条例》）。《条例》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，认真落实党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署，坚守以人民为中心的根本政治立场，完善监察权运行机制，是纪检监察机关深入践行习近平法治思想，推进监察法规制度建设系统集成、协同高效的重大制度成果。《条例》的颁布施行，充分彰显了纪检监察机关运用法治思维、法治方式正风肃纪反腐的鲜明立场和接受最严格监督约束的坚定决心。
一、充分认识制定《条例》的重要意义 （一）深化国家监察体制改革的重要举措 深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央领导进行的事关全局的重大政治体制改革。党的十九大和十九届二中、三中全会先后对全面推开改革试点工作，修改宪法、制定监察法，设立监察机关作出部署。十三届全国人大一次会议审议通过监察法，国家监察委员会依法组建，各级纪委监委全面贯彻合署办公要求，依法行使监察职权，对所有行使公权力的公职人员实施监察，建立起统一决策、一体运行的执纪执法工作机制。党的十九届四中、五中全会进一步强调加强党的领导、深化纪检监察体制改革，完善监察权运行和监督机制，完善党和国家监督制度。制定《条例》是进一步强化监察机关的政治机关属性，加强党对纪检监察工作统一领导的必然要求，对于不断完善中国特色国家监察体制，健全集中统一、权威高效的监察体系将发挥重要作用。
（二）推进监察工作规范化、法治化、正规化的有力保证 党的十九大以来，中央纪委国家监委在党中央领导下，出台了一批规范纪检监察工作的党内法规和规范性文件，配合全国人大常委会研究制定公职人员政务处分法、监察官法等法律。监察体制改革的深入发展，监察工作的持续深化，对加强制度的系统集成、协同高效提出了更高要求，迫切需要制定一部全面系统规范监察工作的基础性法规。2019 年 10 月 26 日，十三届全国人大常委会第十四次会议通过关于国家监委制定监察法规的决定，授权国家监委根据宪法和法律制定监察法规。《条例》作为国家监委制定的第一部监察法规，对监察制度进行科学化、体系化集成，同时把实践中的好经验好做法上升为法规规定，有利于更好地指导各级监察机关加强规范化、专业化建设，确保监察权在法治轨道上运行。
（三）解决监察工作中突出问题的现实需要 监察法集组织法、程序法、实体法于一体，对保障各级监察机关正确行使职权发挥了重要作用。随着监察实践的不断丰富发展，需要进一步细化完善监察法的规定，进一步明确监察监督的途径、职务违法调查的范围和标准、监察处置的具体程序等，提高监督执法工作的精准性、实效性。同时，监察法实施中也出现了一些新情况新问题，如部分监察对象的界定不够明确，监察执法与刑事司法的衔接机制不够顺畅，职务违法犯罪证据规定需要进一步健全，等等。制定《条例》就是要坚持问题导向，依法解决实践中反映出来的突出问题，满足各级监察机关履职的迫切需要，实现法规制度的与时俱进，推动新时代纪检监察工作高质量发展。
（四）加强对监察机关监督制约的内在要求
习近平总书记多次强调，纪检监察机关肩负着党和人民重托，必须牢记打铁必须自身硬的政治要求，强化对纪检监察干部的监督；监督别人的人首先要管好自己，要做遵纪守法的标杆，严格按照权限、规则、程序开展工作。纪委监委合署办公，监督范围扩大了，权限丰富了，经受的考验也更加严峻，对纪检监察机关自身建设提出了新的更高要求。制定《条例》，进一步明确监察机关的权力边界，完善接受各方面监督的体制机制，健全内部监督制约制度，严格对监察人员违纪违法行为的责任追究，有利于确保监察执法权受监督、有约束，做到在行使权力上慎之又慎、在自我约束上严之又严。
二、准确把握《条例》的主旨要义 《条例》共 9 章 287 条，严格遵循和贯彻宪法、监察法，体例上与监察法各章逐一对应，总体可以分为三个板块。第一板块为第一章总则，主要规定立法目的、坚持党的全面领导、监察工作总体要求和原则、工作任务等内容，统领整部《条例》。第二板块为第二章至第八章，是主体部分，完善监察机关领导体制，细化监察职责、监察对象范围和监察管辖的具体规定，规范各项监察措施的适用情形和监察程序各环节的具体要求，明确开展反腐败国际合作的工作职责和领导体制，强化对监察机关和监察人员的监督。第三板块是第九章附则，主要规定了解释机关和生效日期。
（一）实现党对监察工作的全面领导具体化法治化 党中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025 年）》提出，推进党的领导入法入规，着力实现党的领导制度化、法治化。《条例》贯彻监察法的要求，不仅把坚持和加强党的领导作为根本政治原则和指导思想，更落实到监察工作领导体制、工作机制和管理监督等具体制度设计中。一是在总则中作出总领性规定。
在第二条即强调坚持党对监察工作全面领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程；在第三条进一步明确监察机关与党的纪律检查机关合署办公，构建在党的领导下集中决策、一体运行的体制机制，为各项具体制度设计指明正确政治方向。二是将监察工作的双重领导体制法治化。《条例》根据党中央深化国家监察体制改革的精神，在第二章“监察机关及其职责”中明确规定，国家监委在党中央领导下开展工作，地方各级监委在同级党委和上级监委双重领导下工作，监督执法调查工作以上级监委领导为主，从而将党的主张通过法定程序转化为国家意志。三是在监察执法全流程严格执行请示报告制度。强调监察机关坚持民主集中制，对于线索处置、立案调查、处置执行等重要事项严格按照权限履行请示报告程序，采取监察措施要按照规定的审批权限履行报批手续，并在第四章“监察权限”、第五章“监察程序”的具体规定中，与有关党内法规和规范性文件关于请示报告的要求相衔接，使党的领导在反腐败的具体实践中落实落细。
（二）增强对公权力和公职人员监督的全覆盖有效性 习近平总书记强调，深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点。《条例》进一步细化监察法关于国家监察全面覆盖的相关规定，着力增强职责履行的实效性。一是廓清公职人员外延，明确监察全覆盖的对象范围。紧紧围绕“行使公权力”这一本质特征，对监察法规定的六类监察对象逐项进行细化，以明文列举的方式作出规定，进一步解决实践中有的监察对象界定存在争议的问题。二是完善监察管辖制度，确保职务违法犯罪行为受到依法查处。《条例》指出监察机关开展监督、调查、处置应当按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制，划分了各级监委调
查职务违法犯罪的管辖范围，规定了提级管辖、指定管辖等制度，明确了监察机关与其他机关“互涉案件”由监察机关“为主调查”的内涵，架构起纵向到底、横向到边、分工协作的管辖机制，实现对职务违法犯罪调查的全覆盖，防止出现管辖真空。三是健全派驻监察制度，为实现有效覆盖提供法治保证。将监察法的概括性规定具体化，在第二章中明确各级监委可以依法向所管辖的国有企事业单位派驻或者派出监察机构、监察专员，依法向地区、盟、开发区等不设置人民代表大会的区域以及街道、乡镇等区域派出监察机构或者监察专员，推动监察向各类组织和基层延伸。在第三章“监察范围和管辖”中进一步构建派驻机构与地方监委协作机制，明确对工作单位在地方、管理权限在系统的公职人员涉嫌职务违法犯罪的管辖规则，完善“组地”联合调查、协商管辖、情况通报制度，推动有形覆盖迈向有效覆盖。
（三）进一步规范监察机关职责和权限 习近平总书记指出，监察权是把双刃剑，行使权力必须十分谨慎。《条例》按照职权法定的原则，进一步明晰监察职责边界和措施使用规范，推进监察机关依法充分履行监督调查处置职责。一是完善监督内容、渠道和方式。专设一节对监察法第十一条第一项规定的监督检查职责予以细化，坚持执纪执法贯通的理念，针对监察监督的特点，把纪检监察机关开展政治监督的目标任务、丰富内涵和着力点转化为监察法规规定，同时体现把监督寓于日常工作之中、融入权力运行全过程的要求，要求监察机关结合公职人员的职责加强日常监督，针对系统性行业性的突出问题和群众反映强烈的问题开展专项监督，以办案促进整改、以监督促进治理，充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用。二是明确监察机关调查范围。《条例》分别对监察机关调查违法和犯罪职责作出规定。对于违法案件
调查职责，列出了职务违法的客观行为类型，明确了特定情况下调查、处置其他违法行为的情形。对于犯罪案件调查职责，以列举罪名的方式对监察机关管辖职务犯罪的范围作出了明确规定。《刑法修正案（十一）》出台后，监察机关有权管辖的职务犯罪罪名共有 101 个，包括监察机关单独管辖的罪名，以及与检察机关、公安机关共同管辖的罪名，《条例》对相关管辖规则均进行了明确。这101 个罪名既是监察机关调查职务犯罪的责任清单，也是对公职人员特别是领导干部履行职责的最底线要求和负面清单，是公权力行使的制度笼子。公职人员特别是领导干部要认真学习掌握党纪处分条例、政务处分法以及《条例》对权力的约束和边界，做到敬畏纪法、尊崇纪法，依法用权、秉公用权、廉洁用权。纪检监察机关要依据《条例》加强对党员和公职人员的法律法规教育，结合违法犯罪的典型案例深入开展警示教育，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制建设。三是健全监察措施使用制度规范。为促进监察机关有效履行监察职能，监察法赋予监察机关必要的权限，可以采取有关监察措施。《条例》以严肃审慎的态度对待监察法赋予的权力，明确要求加强监督执法调查工作规范化建设，严格依照法定的范围、程序和期限采取相关措施。紧盯监察措施使用中的关键点和风险点，在第四章中分节对 15 项监察措施的适用条件、工作要求、文书手续以及告知义务等事项作出详细规定，确保监察机关依法正确采取措施。四是构建监察调查证据规则。监察机关调查案件，必须坚持一切从实际出发，以事实为根据，以法律为准绳。《条例》第四章设专节对监察证据种类、证据审查、证据规则等作了规定，强调开展讯问、搜查、查封、扣押以及重要的谈话、询问等调查取证工作应当全程同步录音录像，首次在法规中确立了监察机关调查终结的职务违法案件和
职务犯罪案件的证据标准，明确非法证据排除规则，以高标准的证据要求规范和约束调查取证工作，有效对接刑事审判关于证据的要求和标准。
（四）完善监察权运行的法律程序 严格依照法定程序开展执法工作，是现代法治的基本原则。《条例》第五章紧紧围绕规范监察权运行构建监察程序，将监察法规定的监察程序分解为线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉 7 个具体环节，在各环节中贯通落实法治原则和从严要求，形成执纪执法贯通、有效衔接司法，权责清晰、流程规范、制约有效的程序体系，解决了实践中一些程序不具体不细致的问题。一是完善调查期限制度。《条例》首次规定，对被调查人没有采取留置措施的案件，监察机关应当在立案后一年以内作出处理决定；对被调查人解除留置措施的，应当在解除留置措施后一年以内作出处理决定，从而明确了办案时限要求，防止调查工作久拖不决。二是强化审理把关职责。案件审理的基本职责是对调查结果进行审核把关，确保案件质量。《条例》对审理工作程序作出全面规定、提出明确要求，重点细化了开展审理谈话的情形，防范和处理可能发生案件质量问题的风险点；在一般案件审理程序外，对提级管辖案件、指定管辖案件的审理工作程序作出规定，解决实践中适用法律不规范、影响办案质量和效率的问题。三是完善监察处置工作程序。明确监察问责的方式，为有效贯通党内问责和监察问责，严肃责任追究提供制度依据。落实受贿行贿一起查的要求，规定对于情节较轻不予移送起诉的非监察对象，采取批评教育、责令具结悔过、依法移送行政执法部门等方式予以处置；对于有行贿行为的涉案单位和人员，按规定记入相关信息记录并作为信用评价的依据，织密惩治行贿违法犯罪的法网。四是有效衔接刑事诉讼程序。主动对接以审判为中心的诉讼制度改革，设专节规定移送审查起诉
事宜，明确监察机关在监察执法与刑事司法衔接中的具体职责，完善指定司法管辖的协商程序和工作要求，规范提出从宽处罚建议的情形和程序，保证监察机关调查的涉嫌职务犯罪案件有序进入刑事司法程序。
（五）确保监察权接受最严格的监督约束 加强对纪检监察机关及其工作人员的监督，是监察法和其他纪检监察法规一贯的要求。《条例》通篇贯彻监察机关要接受最严格约束和监督的要求，充分吸收既有制度成果，将实践中行之有效的做法上升为法规规定，在第七章专章规定了对监察机关和监察人员的监督，构建系统化全方位的监督机制。一是坚持党的领导、管理和监督。党的领导职责中必然包含监督职责，党组织对监察机关的监督是第一位的监督。《条例》强调，监察机关和监察人员必须自觉坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作。二是接受人大监督和民主监督、司法监督、社会监督...
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